深入推進政策法規(guī)和指導(dǎo)監(jiān)督工作   為國企國資改革發(fā)展提供堅強保障

——王文斌在全國國資委系統(tǒng)指導(dǎo)監(jiān)督工作研討培訓班上的講話（摘要）

2015年11月11日

這次研討培訓班的主要任務(wù)是：深入貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，總結(jié)一年來國資委系統(tǒng)政策法規(guī)和指導(dǎo)監(jiān)督工作，分析當前面臨的新形勢新要求，研究下一階段重點工作。國務(wù)院國資委對本次研討培訓班高度重視，張毅同志專門作出重要批示，充分肯定各級國資委政策法規(guī)和指導(dǎo)監(jiān)督工作取得的成績，要求大家深入學習領(lǐng)會黨的十八屆五中全會精神，主動適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，樹立新的發(fā)展理念，認真貫徹全面依法治國戰(zhàn)略，按照新時期深化國企國資改革要求，扎實做好政策法規(guī)和指導(dǎo)監(jiān)督各項工作。請大家認真深刻領(lǐng)會、抓好貫徹落實。下面，我講三點意見。

一、國資監(jiān)管政策法規(guī)和指導(dǎo)監(jiān)督工作取得積極進展

一年來，各地國資委在地方黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)下，認真貫徹落實黨的十八屆三中、四中全會精神，聚焦國企國資改革中心任務(wù)，勇于探索、開拓進取，政策法規(guī)和指導(dǎo)監(jiān)督工作取得較好成效。

一是推動完善國有資產(chǎn)管理體制邁出新的步伐。各地認真梳理監(jiān)管職能，大力推進簡政放權(quán)，突出監(jiān)管重點，調(diào)整內(nèi)設(shè)機構(gòu)，以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管開始破題。經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管扎實推進，省級國資委監(jiān)管覆蓋面較2013年提高了近10個百分點，不少地方金融、文化領(lǐng)域國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管取得突破。地市和縣級國資監(jiān)管機構(gòu)建設(shè)逐步加強，一些地方實現(xiàn)了地市級國資監(jiān)管機構(gòu)100%獨立設(shè)置，部分地方推動被撤并的機構(gòu)重新獨立設(shè)置或明確為特設(shè)機構(gòu)性質(zhì)。

二是保障和促進依法監(jiān)管取得明顯成效。截至目前，國務(wù)院國資委共出臺規(guī)章規(guī)范性文件372件，地方政府和地方國資委出臺國資監(jiān)管文件3880多件，法規(guī)制度體系建設(shè)更加完善。以“有效融入監(jiān)管環(huán)節(jié)、提高審核把關(guān)質(zhì)量”為重點，行權(quán)履職法律審核把關(guān)更加規(guī)范。加強信息公開、授權(quán)委托等方面的法律風險防范，妥善處理行政復(fù)議和訴訟案件，逐步形成“以事前防范和事中控制為主、事后應(yīng)對總結(jié)完善為輔”的法律風險防范工作機制，內(nèi)部法律風險防范與應(yīng)對更加有效。法制宣傳教育工作更加深入，實現(xiàn)普法工作“橫向到邊，縱向到底”，為依法監(jiān)管、依法治企奠定了堅實基礎(chǔ)。

三是推進企業(yè)法治建設(shè)不斷深化。各地按照地方國有重點企業(yè)法制工作第三個三年目標的要求，進一步加強監(jiān)管企業(yè)法治工作的規(guī)劃、考核和督促檢查。據(jù)初步統(tǒng)計，全國省級國資委監(jiān)管企業(yè)中，67%設(shè)置了獨立的法律事務(wù)機構(gòu)，52%建立了總法律顧問制度，企業(yè)法律顧問機構(gòu)和隊伍建設(shè)逐步強化。不少地方針對法律風險多發(fā)領(lǐng)域，指導(dǎo)企業(yè)強化法律風險防控，企業(yè)法律風險防范工作扎實推進。

四是指導(dǎo)監(jiān)督工作進一步加強。各省級國資委以深化國有企業(yè)改革、加強出資人監(jiān)管等工作為重點，積極開展對地市和縣級國資監(jiān)管機構(gòu)的指導(dǎo)監(jiān)督，工作領(lǐng)域不斷拓展，工作方式方法不斷豐富。國務(wù)院國資委高度重視對各地國資監(jiān)管機構(gòu)的指導(dǎo)監(jiān)督工作，各廳局按照職責對口開展相關(guān)工作。

二、充分認識政策法規(guī)和指導(dǎo)監(jiān)督工作面臨的新形勢新要求

剛剛閉幕的黨的十八屆五中全會規(guī)劃了未來五年我國經(jīng)濟社會發(fā)展的宏偉藍圖。貫徹落實黨的十八屆三中、四中、五中全會精神，按照深化國企國資改革、全面推進依法治國總體部署，國資監(jiān)管機構(gòu)面臨新的形勢、任務(wù)和要求，政策法規(guī)和指導(dǎo)監(jiān)督工作大有可為。

（一）深化國有企業(yè)改革對政策法規(guī)和指導(dǎo)監(jiān)督工作提出新的任務(wù)。

黨的十八屆三中全會作出了全面深化改革的重大決定。前不久，黨中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，對新形勢下推進改革的指導(dǎo)思想和目標任務(wù)作了全面部署。近日，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟、完善國有資產(chǎn)管理體制、加強國有資產(chǎn)監(jiān)督等系列配套文件也陸續(xù)出臺，國企國資改革的重要舉措和路徑逐步清晰。習近平總書記指出，改革和法治相輔相成、相伴而生，要在法治下推進改革，在改革中完善法治，實現(xiàn)改革和法治同步推進。《指導(dǎo)意見》通篇體現(xiàn)了法治理念，全文28處提到“依法”二字。貫徹落實習近平總書記系列重要講話精神和系列改革文件要求，必須處理好推進國有企業(yè)改革與堅持法治的關(guān)系，積極發(fā)揮法治的引導(dǎo)、推動、規(guī)范、保障作用，做到重大改革于法有據(jù)，確保國企國資各項改革始終在法治軌道上推進。這就需要政策法規(guī)和指導(dǎo)監(jiān)督工作深度參與、提供服務(wù)，一方面在制定改革具體文件和方案時加強法律審核把關(guān)，另一方面在改革實施過程中強化法律指導(dǎo)，確保依法合規(guī)操作。

《指導(dǎo)意見》對政策法規(guī)和指導(dǎo)監(jiān)督工作自身也提出了明確的任務(wù)要求。我們要按照以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管的要求，進一步突出政策法規(guī)和指導(dǎo)監(jiān)督工作重點，統(tǒng)籌謀劃，科學制定推動依法監(jiān)管、依法治企的配套文件并貫徹落實，確保改革任務(wù)落地生根。

（二）全面依法治國為政策法規(guī)和指導(dǎo)監(jiān)督工作帶來重大機遇和挑戰(zhàn)。

黨的十八屆四中全會對全面依法治國作出重大戰(zhàn)略部署，開啟了中國法治新時代。習近平總書記在今年2月2日省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部落實全面依法治國戰(zhàn)略專題研討班上進一步指出，要把全面依法治國放在“四個全面”戰(zhàn)略布局中來把握，并對領(lǐng)導(dǎo)干部“尊法、學法、守法、用法”提出了明確要求。這充分說明，依法治國在黨和國家工作全局中的地位更加突出、作用更加重要。在依法治國進入“快車道”、尊崇法治成為時代共識的大背景下，我國市場經(jīng)濟法律體系將更加完善，在法治軌道上推進國企國資改革發(fā)展的方向?qū)⒏用鞔_，各級領(lǐng)導(dǎo)干部的法治意識也將進一步增強，國資監(jiān)管政策法規(guī)和指導(dǎo)監(jiān)督工作的機遇前所未有、意義更加凸顯。全面推進依法治國是國家治理領(lǐng)域一場廣泛而深刻的革命，對建設(shè)法治國家、法治政府、法治社會都提出了更高要求。與這些要求相比，國企國資法治建設(shè)還存在很大差距和不足：權(quán)由法定、權(quán)依法使的觀念還沒有深入人心，領(lǐng)導(dǎo)人員法治素養(yǎng)和法治能力有待進一步提高；依法行權(quán)履職還不到位，國資監(jiān)管工作中越位、錯位、缺位現(xiàn)象依然存在；依法治企還不深入，企業(yè)違法違規(guī)決策、經(jīng)營時有發(fā)生。國資監(jiān)管政策法規(guī)和指導(dǎo)監(jiān)督工作任務(wù)十分艱巨。

為深入貫徹落實黨的十八屆四中全會精神和習近平總書記系列重要講話精神，國務(wù)院國資委專門組織召開了國資委系統(tǒng)法治工作座談會，張毅主任對下一步推進國資委系統(tǒng)法治建設(shè)提出了明確要求。新形勢新任務(wù)需要我們迎接挑戰(zhàn)，敢于擔當，以高度的責任感和使命感做好政策法規(guī)和指導(dǎo)監(jiān)督工作，全面完成推動依法監(jiān)管、依法治企的各項任務(wù)。

（三）推動國有企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展對政策法規(guī)和指導(dǎo)監(jiān)督工作提出更高要求。

黨的十八屆五中全會通過的“十三五”規(guī)劃建議稿提出，要增強國有經(jīng)濟活力、控制力、影響力、抗風險能力，堅定不移把國有企業(yè)做強做優(yōu)做大；要以提高發(fā)展質(zhì)量和效益為中心，加快形成引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的體制機制和發(fā)展方式。國有企業(yè)是實現(xiàn)全面建成小康社會的重要力量，必須按照創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，加快推進結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)自身的持續(xù)健康發(fā)展。但從國有企業(yè)現(xiàn)狀看，重規(guī)模擴張、輕質(zhì)量效益的現(xiàn)象仍然普遍存在，一些企業(yè)治理結(jié)構(gòu)不完善，內(nèi)部管理還不夠規(guī)范。市場經(jīng)濟本質(zhì)上是法治經(jīng)濟，法治是企業(yè)發(fā)展的可靠保障。當前世界經(jīng)濟增長乏力，我國經(jīng)濟下行壓力較大，轉(zhuǎn)型發(fā)展面臨的困難和挑戰(zhàn)日益增多。經(jīng)濟形勢越嚴峻、創(chuàng)新發(fā)展任務(wù)越重，越需要運用法治思維和法治方式推動發(fā)展，越需要企業(yè)加快依法完善公司法人治理結(jié)構(gòu)，依法合規(guī)經(jīng)營，依法規(guī)范管理，充分發(fā)揮法治對國有企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的促進和保障作用。

適應(yīng)新的要求，國資監(jiān)管政策法規(guī)和指導(dǎo)監(jiān)督工作應(yīng)當主動作為、發(fā)揮作用。一方面，通過健全體制機制、完善制度規(guī)范，推進國資監(jiān)管機構(gòu)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)。另一方面，指導(dǎo)國有企業(yè)堅持依法合規(guī)，將法律管理融入企業(yè)經(jīng)營管理，發(fā)揮法治的價值創(chuàng)造功能。

三、努力做好當前和今后一個時期政策法規(guī)和指導(dǎo)監(jiān)督工作

當期和今后一個時期政策法規(guī)和指導(dǎo)監(jiān)督工作的總體思路是：認真貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神，落實全面依法治國戰(zhàn)略，按照以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管的要求，全面提升依法監(jiān)管和依法治企能力，努力打造國資監(jiān)管法治機構(gòu)和法治國企，切實加強國資委系統(tǒng)建設(shè)，為深化國企國資改革、做強做優(yōu)做大國有企業(yè)提供堅強保障。

（一）依法推進國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變。

一要準確把握依法履行出資人職責的定位。在推進完善國有資產(chǎn)管理體制中，堅持政企分開、政資分開，進一步明確國資委的政府直屬特設(shè)機構(gòu)性質(zhì)，根據(jù)授權(quán)代表本級人民政府對國有資本投資、運營公司和其他直接監(jiān)管的企業(yè)依法履行出資人職責。在依法行權(quán)履職中，堅持出資人管理和監(jiān)督相統(tǒng)一，改變“重管理、輕監(jiān)督”的現(xiàn)象，不斷加強出資人監(jiān)督，切實有效防止國有資產(chǎn)流失。二要依法界定國資監(jiān)管機構(gòu)的職責邊界。按照簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的要求，探索制定監(jiān)管權(quán)力清單和責任清單，堅持職權(quán)法定。突出監(jiān)管重點，管好國有資本布局、規(guī)范資本運作、提高資本回報、維護資本安全。將依法應(yīng)由企業(yè)自主決策的事項歸位于企業(yè)，尊重企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)和法人財產(chǎn)權(quán)；將配合承擔的公共管理職能歸位于相關(guān)政府部門和單位，進一步落實政資分開要求。三要依法改進監(jiān)管方式和手段。堅持事前規(guī)范、事中監(jiān)控、事后問責的原則，推動更多采用法治化、市場化方式履行出資人職責。注重通過公司治理結(jié)構(gòu)依法行權(quán)履職，“一企一策”制定公司章程，依法規(guī)范董事會運作，嚴格選派股東代表和董事監(jiān)事。適應(yīng)優(yōu)化內(nèi)部組織設(shè)置和職能配置的需要，研究制訂“分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，定期輪崗”的制度，依法規(guī)范權(quán)力運行，強化內(nèi)部流程控制。健全國資監(jiān)管信息公開制度，推動實現(xiàn)陽光監(jiān)管。

（二）健全完善國有資產(chǎn)監(jiān)管法規(guī)制度體系。

一要及時開展規(guī)范性文件清理工作。按照“全面覆蓋、滾動推進”的要求，系統(tǒng)清理現(xiàn)行有效的規(guī)范性文件，并形成定期清理的工作機制，重點是對不符合改革方向、不適應(yīng)以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管要求的文件進行修改或者宣布廢止、失效，對現(xiàn)有文件中相互交叉和沖突的內(nèi)容進行系統(tǒng)梳理和完善，確保相關(guān)規(guī)定協(xié)調(diào)一致。二要繼續(xù)推進國有資產(chǎn)監(jiān)管重點立法。根據(jù)本地區(qū)國企國資改革發(fā)展實際需要，推動出臺國資監(jiān)管地方綜合性法規(guī)或政府規(guī)章。將實踐證明比較成熟的改革經(jīng)驗和行之有效的改革舉措，及時上升到制度層面，重點推進完善法人治理結(jié)構(gòu)、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟、實施分類監(jiān)管、加強企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督等方面的制度規(guī)范。三要進一步提高立法工作質(zhì)量。加強立法調(diào)研，擴大征求意見的范圍，充分聽取監(jiān)管企業(yè)、相關(guān)部門、各級國資委和專家學者的意見建議。組織開展立法技術(shù)培訓，大力提升機關(guān)法規(guī)制度起草的專業(yè)水平。嚴格執(zhí)行立法工作程序，提高對委機關(guān)規(guī)范性文件審核把關(guān)的質(zhì)量。省級國資委要按照規(guī)定及時將規(guī)范性文件報國務(wù)院國資委備案。四要建立健全內(nèi)部法律事務(wù)管理制度。健全對機關(guān)信息公開、授權(quán)委托、合同簽訂等工作的法律審核把關(guān)制度，明確審核重點，規(guī)范審核流程。完善行政復(fù)議和訴訟案件的相關(guān)工作制度，建立機關(guān)法律風險預(yù)警和排查機制，實現(xiàn)應(yīng)對和防范并舉。

（三）著力強化對國有企業(yè)改革的法律支撐保障。

一要做好對重大改革方案的法律審核與服務(wù)。完善工作機制，將法律審核作為重大改革方案出臺的必經(jīng)前置程序，做到應(yīng)審必審。突出審核重點，確保改革措施符合中央關(guān)于完善國有資產(chǎn)管理體制和國有企業(yè)改革的方向、符合相關(guān)法律法規(guī)要求。二要切實保障改革任務(wù)依法實施。在國有企業(yè)混合所有制改革、員工持股試點、企業(yè)重組整合和國有資本流轉(zhuǎn)等改革操作和實施過程中，做到法律服務(wù)全方位、全過程參與，確保程序合法、操作規(guī)范、風險可控。三要努力為改革營造良好政策法律環(huán)境。支持、配合做好與國有企業(yè)改革密切相關(guān)的法律法規(guī)修訂工作，充分反映國資委系統(tǒng)的意見建議。積極爭取有關(guān)部門在建立企業(yè)公共服務(wù)補償機制、企業(yè)重組整合稅收優(yōu)惠等方面的政策支持。加強與司法機關(guān)的溝通，妥善處理涉及國有企業(yè)改革的不良資產(chǎn)處置、國有企業(yè)改制退出等法律糾紛案件。

（四）努力打造法治國企。

一要抓好全面推進法治國企建設(shè)的規(guī)劃部署。貫徹四中全會要求，國務(wù)院國資委研究起草了《關(guān)于全面推進法治央企建設(shè)的指導(dǎo)意見》。各地國資委可參照意見要求，研究出臺全面推進法治國企建設(shè)的指導(dǎo)性文件，將法治要求貫穿企業(yè)治理和決策運營的各個環(huán)節(jié)，覆蓋包括領(lǐng)導(dǎo)人員在內(nèi)的企業(yè)全員。推動將法治建設(shè)成效作為考核企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子的重要內(nèi)容，優(yōu)先提拔任用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強的干部。按照《關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》要求，將合規(guī)經(jīng)營納入業(yè)績考核指標體系。二要認真落實省屬國有重點企業(yè)法制工作第三個三年目標。明年是國有重點企業(yè)法制工作第三個三年目標的收官之年。要充分運用綜合評價、定期通報等手段，強化對監(jiān)管企業(yè)落實第三個三年目標的檢查督促，力爭到2016年底實現(xiàn)監(jiān)管企業(yè)全面設(shè)立總法律顧問，規(guī)章制度、經(jīng)濟合同、重要決策等三項法律審核率達到100%。國務(wù)院國資委將適時組織對各地落實三年目標進展情況進行檢查驗收并在全系統(tǒng)進行通報。三要健全完善總法律顧問制度。努力做到“三個到位”：人員配備到位，盡快配齊配強總法律顧問；職責落實到位，通過寫入章程等形式明確總法律顧問的定位，作為企業(yè)高級管理人員，可以由董事會聘任，并從制度機制上確保總法律顧問全面領(lǐng)導(dǎo)企業(yè)法律管理工作、有效參與企業(yè)重大決策；激勵約束到位，建立總法律顧問述職制度，科學評價和全面考核總法律顧問履職情況。四要指導(dǎo)企業(yè)加強國際化經(jīng)營中的法律風險防范和訴訟案件應(yīng)對。健全境外投資經(jīng)營規(guī)章制度，將境內(nèi)行之有效的法律風險防范機制延伸到境外子企業(yè)和分支機構(gòu)。抓好關(guān)鍵環(huán)節(jié)的防范應(yīng)對，督促企業(yè)認真開展境外項目法律論證和盡職調(diào)查，積極應(yīng)對境外投資審查、國際貿(mào)易等重點法律風險，維護企業(yè)合法權(quán)益。

（五）扎實開展指導(dǎo)監(jiān)督工作。

一要推進經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管。落實《指導(dǎo)意見》要求，進一步爭取地方黨委、政府的重視和支持，加快制定并落實好本地區(qū)黨政機關(guān)、事業(yè)單位與所屬企業(yè)脫鉤的實施方案。著力發(fā)揮專業(yè)化監(jiān)管優(yōu)勢，推進國有資產(chǎn)出資人監(jiān)管全覆蓋。將國有資本合理流動、優(yōu)化配置與推進集中統(tǒng)一監(jiān)管相銜接，在更大范圍、更高層次上推動企業(yè)重組和資源整合。二要加強地市國資監(jiān)管機構(gòu)建設(shè)。機構(gòu)建設(shè)是當前地市國資監(jiān)管工作的薄弱環(huán)節(jié)。要抓住完善國有資產(chǎn)管理體制的有利契機，主動加強與省機構(gòu)編制部門和地市黨委、政府的匯報溝通，積極推動地市單獨設(shè)立國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)，夯實政企分開、政資分開的組織基礎(chǔ)。繼續(xù)指導(dǎo)明確縣級國有資產(chǎn)監(jiān)管責任主體，國有資產(chǎn)總量較大的可以單獨設(shè)立國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)。三要做好本地區(qū)國有企業(yè)改革的指導(dǎo)把關(guān)。各級國資監(jiān)管機構(gòu)要深入學習《指導(dǎo)意見》和有關(guān)配套文件，全面理解、準確把握黨中央、國務(wù)院推進國有企業(yè)改革的目標方向和核心要求。要將中央要求與地方實際有機結(jié)合，制定并落實好改革方案，及時推出一批試點，把改革任務(wù)落準落細落實。加強協(xié)調(diào)服務(wù)，努力幫助解決改革中的困難和問題，確保本地區(qū)改革順利推進。

在落實全面依法治國戰(zhàn)略和推動國有企業(yè)改革發(fā)展的關(guān)鍵階段，政策法規(guī)和指導(dǎo)監(jiān)督工作任務(wù)十分繁重，需要我們進一步統(tǒng)一思想，提高認識，狠抓落實。這里，我提四點建議：一是強化組織領(lǐng)導(dǎo)，對依法監(jiān)管、依法治企和指導(dǎo)監(jiān)督重點工作，各地國資委主要領(lǐng)導(dǎo)要親自研究、帶頭謀劃、靠前指揮，分管領(lǐng)導(dǎo)要全力投入、加強組織。二是完善工作措施，抓好政策法規(guī)和指導(dǎo)監(jiān)督工作的規(guī)劃部署、任務(wù)分解和督促檢查，強化任務(wù)落實的硬約束。三是增強委內(nèi)、上下級國資委、國資委與監(jiān)管企業(yè)之間三個合力，加強協(xié)調(diào)配合，營造共同推進依法監(jiān)管、依法治企的良好氛圍。四是加強隊伍建設(shè)，加快配齊配強政策法規(guī)和指導(dǎo)監(jiān)督工作人員，定期開展法律知識和國資監(jiān)管業(yè)務(wù)知識交流培訓。